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解读《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南(试行)》
来源:中国环境报   时间:2014-01-30  

  近年来,随着工业化和城镇化快速发展,我国资源环境形势日益严峻。尽管我国生态环境保护与建设力度逐年加大,但总体而言,资源约束压力持续增大,环境污染仍在加重,生态系统退化依然严重,生态问题更加复杂,资源环境与生态恶化趋势尚未得到逆转。


  图为全国生态功能红线4个试点省(自治区)分布图。 环境保护部南京环境科学研究所供图


  环境保护部近日印发了《国家生态保护红线—生态功能基线划定技术指南(试行)》(以下简称为《指南》)。《指南》的发布标志着环境保护部将全面开展生态保护红线划定工作,体现了环境保护部推进主体功能区规划、实行最严格的源头保护制度、改革生态环境保护管理体制的行动导向。


  1 为什么要编制《指南》?


  ●资源约束压力增大●各类保护区空间交叉重叠●生态环境缺乏整体性保护


  近年来,随着工业化和城镇化快速发展,我国资源环境形势日益严峻。尽管我国生态环境保护与建设力度逐年加大,但总体而言,资源约束压力持续增大,环境污染仍在加重,生态系统退化依然严重,生态问题更加复杂,资源环境与生态恶化趋势尚未得到逆转。已建各类保护区空间上存在交叉重叠,布局不够合理,生态保护效率不高,生态环境缺乏整体性保护,且严格性不足,尚未形成保障国家与区域生态安全和经济社会协调发展的空间格局。


  在此背景下,为强化生态保护,2011年,《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(国发[2011]35号)明确提出,在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线。这是我国首次以国务院文件形式出现“生态红线”概念并提出划定任务。国家提出划定生态保护红线的战略决策,旨在构建和强化国家生态安全格局,遏制生态环境退化趋势,力促人口资源环境相均衡、经济社会和生态效益相统一。划定生态红线实行永久保护,体现了我国科学规范生态保护空间管制并以强制性手段构建国家生态安全格局的政策导向和决心。


  2013年5月24日,中共中央总书记习近平在中共中央政治局第六次集体学习时再次强调,要划定并严守生态红线,牢固树立生态红线的观念。在生态环境保护问题上,就是要不能越雷池一步,否则就应受到惩罚。中共中央十八届三中全会更是把划定生态保护红线作为改革生态环境保护管理体制、推进生态文明制度建设最重要、最优先的任务。可见,生态红线提出后,其受关注程度和重要地位不断上升,划定生态红线已经不仅仅是生态保护领域的重点工作,更是成为生态文明制度建设的关键内容,成为国家生态安全和经济社会可持续发展的基础性保障。


  为推进生态保护红线划定工作,环境保护部自2012年提出编制《指南》的重点任务,委托环境保护部南京环境科学研究所等相关技术单位承担编制工作。经过一年多的时间,技术单位在系统研究国内外生态红线划定相关理论与方法的基础上,通过技术研讨、科学论证、试点验证、征求意见等工作的开展,完成了《指南》编制工作。《指南》的出台,旨在贯彻落实党中央和国务院关于划定生态保护红线、加强生态环境空间管制的总体要求,抓紧在全国划定并实施生态保护红线管制,加强对生态红线划定过程中的技术指导。


  技术研讨:为了统一对生态红线的认识,探讨生态红线划定的关键技术,总结国内外现有研究成果和实践经验,环境保护部于2012年3月组织召开全国生态红线划定技术研讨会,邀请国内知名专家和主要省份环保厅(局)管理者对生态红线的概念、内涵、划定技术与方法进行了深入研讨和交流,并对全国生态红线划定工作进行了总体部署。


  科学论证:2012年4~10月,生态红线技术组草拟了《全国生态红线划定技术指南》,初步制定生态红线划定技术方法,形成《全国生态红线划定技术指南(初稿)》。为确保生态红线划定的科学性和可操作性,先后两次组织专家对《指南》进行论证,听取和采纳科研院所学术专家和不同行业主管部门管理专家意见,从理论方法与操作性层面统一了认识。


  试点验证:为验证《指南》的科学性和可操作性,为全国范围生态红线划定工作的开展积累经验,2012年底,环境保护部召开生态红线划定试点启动会,确定内蒙古、江西为红线划定试点,随后,湖北和广西也被列为红线划定试点。2013年技术组全面开展了试点省(自治区)生态红线划定工作,提出了试点省(自治区)生态红线划分方案,并进一步完善了《指南》。


  实地调研:在划定试点省(自治区)生态红线过程中,技术组分别于2013年5~8月陆续开展了内蒙古、江西、广西、湖北等省(自治区)生态红线区域实地调查,充分听取了地方政府各部门意见和建议,为《指南》的修改完善提供了有利的工作基础条件。


  2 生态红线由哪些构成?


  ●生态功能保障基线●环境质量安全底线●自然资源利用上线


  生态保护红线的概念是以“红线”为基础,在区域性生态规划、管理和科学研究过程中逐渐产生和发展,并得到多方面肯定,从而上升成为国家战略的。生态红线自提出至今,其概念和内涵逐步由国土空间生态保护扩展到资源能源利用及环境质量改善等方面。


  根据生态保护红线提出的背景与发展过程,兼顾资源、环境、生态三大领域重大问题与保护需求,《指南》中首先界定了生态保护红线的定义及其构成。生态保护红线是指对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展,保障人民群众健康具有关键作用,在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限值,具体包括生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线,可简称为生态功能红线、环境质量红线和资源利用红线。


  其中,生态功能红线是指对维护自然生态系统服务,保障国家和区域生态安全具有关键作用,在重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区等区域划定的最小生态保护空间;环境质量红线是指为维护人居环境与人体健康的基本需要,必须严格执行的最低环境管理限值;资源利用红线是指为促进资源能源节约,保障能源、水、土地等资源安全利用和高效利用的最高或最低要求。


  就生态保护红线体系构建而言,《指南》主要针对生态功能红线制定,是国家生态保护红线体系技术支撑文件的重要组成部分。划定生态功能红线旨在保护对于维护自然生态系统服务持续稳定发挥,保障国家生态安全具有关键作用的国土空间。《指南》适用于国家层面生态功能红线划定,核心目标是保障国家生态安全。但《指南》也为省级及以下行政区的生态功能红线划定工作提供了参考依据,给地方划定生态功能红线留有发挥空间,因地制宜地开展地方级红线划定,其目标是保障地区生态安全。


  基于生态功能红线的概念、内涵及保护目标,《指南》界定了生态功能红线的主要类型与属性特征。通过系统分析与研究,生态功能红线的主要保护目标可归结为保障生态系统服务、减轻自然生态灾害、维持生物多样性,因此,《指南》将生态功能红线的类型划分为以下3类:一是生态服务保障红线,主要指提供生态调节与文化服务,支撑经济社会发展的必需生态区域;二是生态脆弱区保护红线,主要指保护生态环境敏感区、脆弱区,维护人居环境安全的基本生态屏障;三是生物多样性保护红线,主要指保护生物多样性,维持关键物种、生态系统与种质资源生存的最小面积。


  作为国家生态安全的底线,生态功能红线划定后,应满足如下属性特征与保护要求:一是保护性质不改变,是指生态功能红线的用地性质和保护主体应保持相对固定,不可随意变更;二是生态功能不降低,是指要维护生态功能红线区域生态系统服务持续稳定发挥,生态敏感区、脆弱区生态系统服务应逐步得到改善;三是空间面积不减少,是指要维护生态功能红线的地位和作用,必须保证一定规模的面积数量,并且具有固定的区位。


  3 划定红线基本原则有哪些?


  ●重要性●系统性●等级性●协调性●可控性●动态性


  《指南》提出了划定生态功能红线需要遵循的6条基本原则:


  一是重要性原则。生态功能红线是国家和区域生态安全的底线,以保护具有重要生态功能或生态环境敏感、脆弱的区域为目的。因此,生态功能红线划定首先应考虑区域的生态重要性。


  二是系统性原则。生态功能红线划定是一项系统工程,应在不同区域范围内根据生态保护对象的功能与类型分别划定,通过叠加分析综合形成国家或区域生态功能红线。


  三是等级性原则。根据生态保护重要性及监管需求,生态功能红线实行分级划定。生态功能红线区域内部可实行分区管理,实行差异性管控措施。国家层面划定并监管国家级生态功能红线,各地应划定并监管地方级生态功能红线。


  四是协调性原则。生态功能红线划定应与主体功能区规划、生态功能区划、土地利用总体规划等区划、规划,以及已建各类生态保护地边界相协调,与经济社会发展需求和当前监管能力相适应,预留适当的发展空间和环境容量空间,合理确定生态功能红线的面积规模。


  五是可操作性原则。生态功能红线必须要落到实地,落实在具体空间上,确保生态功能红线划定兼具科学性与操作性。为此,生态功能红线划定采取自上而下和自下而上相结合的办法,国家层面从全国总体要求划定重要生态功能保护区域,地方层面根据实际情况确定具体边界。


  六是动态性原则。生态功能红线划定之后并非永久不变,红线面积可随生态保护能力增强和国土空间优化适当增加。当生态功能红线边界和阈值受外界环境的变迁而发生变化,应当适时进行调整从而确保基本生态功能供给。


  4 哪些区域内划定生态红线?


  ●重要生态功能区●生态敏感区、脆弱区●禁止开发区


  《指南》在遵从国务院[2011]35号文件要求的基础上,明确提出了生态功能红线的划定范围,即在哪些区域内划定生态红线。目前,我国在国家层面生态保护领域已经建立了各类点状和面状保护区域,分别隶属于不同部门管辖,错综复杂,生态功能红线的划定需要对各类保护区域进行科学整合。


  在全国生态空间保护与优化方面,国家已实施全国主体功能区规划、全国土地利用规划、全国生态功能区划、生物多样性保护战略与行动计划等一系列生态保护规划区划,加快了自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、世界文化自然遗产、湿地公园等各类自然生态保护区(地)保护和建设步伐,但是依然存在下列明显问题:


  一是宏观保护区域面积大,重叠严重,所含部分区域无法有效保护。《全国生态功能区划》中50个国家重要生态功能区总面积220万平方公里,《全国主体功能区规划》中25个重点生态功能区总面积386万平方公里,《中国生物多样性保护战略与行动计划》中32个陆地生物多样性保护优先区面积232万平方公里,分别占我国陆地总面积的22.9%、40.2%和24.2%,上述3类宏观尺度生态保护区域存在空间交叉重叠,总面积已超过全国总面积的一半以上。而且由于部分区域是按照现有行政区划,内部还有许多城镇和工业开发区,必然导致开发建设与保护的矛盾,难以实行有效的生态保护措施。


  二是自然保护地的建设和保护还需进一步科学布局和严格管理。目前我国自然保护区面积约占陆地总面积的15%,这一比例已经达到甚至超出了发达国家水平,但自然保护区建设情况具有明显的地域
特征和不平衡性。早期建立的一些自然保护区,科学论证不足、规划不合理、片面追求面积规模等问题并未得到有效管控;部分自然生态系统及珍稀濒危物种并未得到有效保护,如我国尚有30%的自然生态系统类型、20%的野生动物、40%的高等植物仍处于保护区以外,没有得到有效保护;已建的各级各类自然保护区也普遍存在缺乏体制机制保障、保护和管理松懈等问题,并且不断受到各类经济开发活动的蚕食。


  此外,在已划建的风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质遗迹等各级各类保护区中,虽然大多数区域也具有重要的生态功能,但由于机制体制等原因,实际操作中多数都以追求经济效益为第一目标,旅游开发远重于自然保护,生态破坏情况常见,生态保护和管理急需规范和加强。


  总体而言,我国生态保护区域类型多、面积大、覆盖广,但是布局和管理的科学性、系统性、协调性明显不足;既缺乏严格的生态保护标准和管理措施,各级政府相关的生态环境保护投入也难以支撑对现有保护区域的有效管护;再加上各级政府优先追求GDP和财政收入、企业和个人优先追求眼前利益和经济利益的大环境对生态保护地的不断蚕食,已对建立健全国家高效稳定的国家生态安全格局形成巨大威胁和破坏。


  划定生态保护红线是科学整合各类保护区域、强化各类保护和管理手段、明确各级政府责任与义务、提高生态保护效率的最有效方法,是提高生态保护水平和方法、科学构建生态安全格局的最有效途径,是扭转生态环境恶化趋势,促进经济社会协调发展的必然选择。为此,《指南》将重要生态功能区,生态敏感区、脆弱区,禁止开发区确定为划定生态功能红线的主要范围。


  重要生态功能区:指在涵养水源、保持水土、防风固沙、调蓄洪水、保护生物多样性等方面具有重要作用,关系到国家或区域生态安全的地域空间。我国重要生态功能区包括《全国生态功能区划》中的国家重要生态功能区、《全国主体功能区规划》中的国家重点生态功能区和海洋重要生态功能区。


  在《全国生态功能区划》中,国家重要生态功能区包括水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护和洪水调蓄等5 类共50 个。在《全国主体功能区规划》中,国家重点生态功能区包括水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等4类共25个。海洋重要生态功能区主要包括水产种质资源保护区、国家级海洋特别保护区和海洋公园等。重要生态功能区红线的划定,既保护了区(流)域范围自然-社会-经济复合生态系统中供给生态服务的关键区域,也能够从根本上解决经济发展过程中资源开发与生态保护之间的矛盾。


  生态敏感区、脆弱区:指对外界干扰和环境变化反应敏感,易于发生生态退化的区域。生态敏感区、脆弱区在我国陆地和海洋均有分布,陆地生态敏感区、脆弱区。其中,陆地生态敏感区、脆弱区主要包括降水、积温、地表土壤基质等条件较难保障植被快速自然恢复需求,频繁受大风、干热等不利气候影响、受洪水、风浪等强烈冲蚀以及受人类活动影响的区域。


  2008年环境保护部与中国科学院联合发布《全国生态功能区划》中,对全国各省进行了土壤侵蚀敏感性、沙漠化敏感性、盐渍化敏感性、石漠化敏感性、冻融侵蚀敏感性等区域评价与识别,初步确定了全国生态敏感区的分布情况。随后同年环境保护部发布的《全国生态脆弱区保护规划纲要》,明确提出了东北林草交错区、北方农牧交错区、西北荒漠绿洲交接区、南方红壤丘陵山地区、西南岩溶山地石漠化区、西南山地农牧交错区、青藏高原复合侵蚀区、沿海水陆交接带区等是我国主要的陆地生态脆弱区类型。


  参照《全国海洋功能区划》及海洋生态环境保护相关文件,海洋生态敏感区、脆弱区主要包括海洋生物多样性敏感区、海岸侵蚀敏感区、海平面上升影响区和风暴潮增水影响区等4类区域。其中,海洋生物多样性敏感区指分布于我国海域和海岸带已建保护区以外的生物物种资源丰富区,如鱼虾产卵场、洄游通道、红树林、海草床和珊瑚礁生态系统等;海岸侵蚀敏感区指受海水波浪和潮汐作用影响强烈,多年或近年处于蚀退状态的自然岸线;海平面上升影响区指因全球海平面上升叠加区域地面沉降引起的相对海平面持续上升所导致的海岸带淹没区;风暴潮增水影响区指发生风暴潮时,实况潮位高出天文潮位所导致的海岸带淹没区。生态敏感区、脆弱区红线划定后,将为人居环境安全提供有力的生态保障,为减轻自然灾害、协调区域生态保护与生态建设提供支撑。


  禁止开发区:是《全国主体功能区规划》中四大主体功能区之一,指依法设立的各级各类自然文化资源保护区域,以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的生态区域。


  国家层面禁止开发区域,包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园。省级层面的禁止开发区域,包括省级及以下各级各类自然文化资源保护区域、重要水源地以及其他省级人民政府根据需要确定的禁止开发区域。禁止开发区红线划定后,将进一步明确具有重要生态保护价值的已建保护区,在原有保护与管理机制上进一步强化管控。


  怎样做到差异性划分?


  ●通过生态重要性评估识别有重要保护价值的空间区域


  在确定生态功能红线的划定范围以后,最为关键的环节就是通过生态重要性评估识别出具有重要保护价值的空间区域。在系统调研国内外生态功能评价理论与方法的基础上,《指南》针对3类划定区域分别建立了差异性划分方法,以保证生态功能红线划定的科学性与可操作性。


  对于重要生态功能区,主要开展不同类型生态系统服务重要性评价,包括土壤保持、水源涵养、生物多样性保护、防风固沙、洪水调蓄等评价内容。目前,国际上在生态系统服务评价方法相对成熟与完善,《指南》分别给出了大尺度快速评估方法和中小尺度的数学模型方法,可供全国各地划定根据实际情况选择使用。


  对于生态敏感区、脆弱区,主要开展不同类型生态敏感性评价,包括水土流失敏感性、土地沙化敏感性、石漠化敏感性等评价内容,采用的评价指标与评价方法也是在学术界得到公认并已在典型区域研究得到了较好应用。


  对于禁止开发区,考虑到各类保护区分布分散,空间交叉重叠程度高,主管部门多、管理严格程度不一等现实情况,《指南》将国家级自然保护区核心区和缓冲区纳入生态功能红线范畴,体现其管理严格性。


  最后,为便于对生态功能红线实行严格保护与长效管理,规范化生态功能红线划定成果形式与内容,《指南》提出了集图件、数据库、文字报告为一体的生态功能红线成果要求。其中,图件包括生态功能红线划定过程中的各类基础图件、不同类型生态功能红线分布图与汇总图;数据库是生态功能红线的基础信息集成,包括地理位置与范围、自然与社会经济概况、保护目标、主导生态功能、主要人类活动影响及存在的问题、管控措施等;文字报告主要说明生态功能红线划定的技术环节、工作过程及结论。


  《指南》的出台标志着全国生态保护红线划定工作全面开展,下一步,环保部将继续深化生态功能红线划定试点工作,力促生态红线落到实地,实行最为严格的生态保护制度。